关税风暴、签证寒冬:美对非政策陷于内耗
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关税风暴、签证寒冬：
美对非政策陷于内耗
导读
本文深入剖析了特朗普政府非洲政策的内在矛盾与现实困境。文章指出，尽管特朗普政府初期提出的“贸易优于援助”的交易主义外交策略一度迎合了部分非洲领导人寻求平等经济伙伴关系的诉求，但其政策实践却与“美国优先”的国内政治信条产生剧烈冲突，导致对非战略陷入目标与手段相互割裂的悖论。这一矛盾集中体现于两个方面：一是以解决贸易逆差为名的保护主义关税政策，反而损害了美非经贸互信，动摇了如《非洲增长与机会法案》的合作根基；二是以国家安全为导向的严厉移民限制，毒化了双边合作氛围，阻碍了人员往来与软实力投射。与此同时，政府在关键矿产安全驱动下，采取高度交易性的外交手段，例如介入刚果（金）与卢旺达冲突以换取矿业权益，但其和平进程的可持续性存疑。文章认为，这些措施在削弱美国在非影响力的同时，客观上第三方扩大存在创造了机会。
特朗普政府的非洲政策体现了大国在无政府国际体系中追求绝对安全与相对收益的经典逻辑。其政策核心是将对非关系高度工具化，旨在确保关键矿产供应链安全并遏制中国的地缘政治影响力。然而，该政策陷入了“双层博弈”的困境：政府未能有效协调国内政治压力（如保护主义选民和移民问题）与海外战略利益之间的关系。国内政治的巨大引力使其外交政策呈现出显著的短期化和内顾倾向，例如大幅削减对外援助机构预算、紧缩签证政策，这些行为损害了长期积累的软实力资产，如教育交流和发展合作。在“全球南方”战略自主性日益增强的当下，这种缺乏连贯性且附带苛刻条件的接触方式，易被非洲国家视为一种新形式的霸权干预，从而激发更强的战略反思与多元化选择。
对比中国通过“一带一路”倡议、中非合作论坛等机制提供的系统性、可预期的合作方案，美国政策的交易性和不确定性使其竞争优势大打折扣。近期非洲大陆自由贸易区的推进及非洲国家积极拓展与欧盟、海湾国家等多元伙伴关系，正是这种“去风险”和战略自主趋势的体现。
特朗普政府采取了一种交易主义的外交政策方针，即优先发展与利益趋同国家的经济和安全关系。这一策略最初可能受到一些外国领导人的欢迎，他们认为本国可以从贸易中获得比援助更多的好处，但它已经与美国政府的“美国优先”信条发生了冲突。这种紧张关系在美非关系中最为明显。
特朗普政府早期推动的对非交易主义外交战略，即优先考虑贸易而非援助，受到了许多非洲领导人的欢迎。这些领导人长期呼吁美国将非洲大陆视为商业伙伴，而不仅仅是援助接受者。当然，美国在非洲有着悠久的交易主义外交历史。特朗普政府正试图通过强调贸易利益和私营部门投资，为美国企业带来合作伙伴关系，特别是为了其国内选民，同时也在努力说服非洲领导人相信经济增长的潜力。最近退休的美国国务院非洲事务局高级官员特洛伊·菲特雷尔大使曾表示，美国政府的战略将与美国公司、非洲政府及其他利益相关方密切合作，为非洲大陆的经济增长创造条件。
鉴于其不断增长的人口潜力以及满足全球高科技需求的关键矿产储备，非洲日益增长的战略和地缘政治重要性为美国利益与机遇的契合提供了清晰的领域，交易主义外交战略可能有助于实现这种契合。但外交政策并非在真空中运作：所有外交政策本质上都具有国内属性，在本届政府领导下，支持美国企业等国内优先事项强烈影响着外交政策议程。这给对非交易主义外交战略的构想和执行带来了挑战。这种紧张关系可能最明显地体现在两个领域：贸易保护主义和移民改革。
特朗普的政策如何影响了非洲？非洲如何应对？
贸易保护主义
特朗普政府于2025年4月2日发布的“解放日”行政命令14257，提出了旨在解决贸易逆差和促进美国经济独立的高额关税，但这削弱了政府自身在非洲的“贸易优于援助”议程。该命令（此后已多次修改）最初对29个非洲国家征收10%的基准关税，并对另外20个非洲国家征收更高关税，其中对莱索托的关税高达50%，是仅次于中国的第二高税率。莱索托是非洲最小的经济体之一，严重依赖对美国的纺织品出口，在特朗普宣布暂停90天征税之前，其纺织业已宣布进入灾难状态。在政府于7月31日修改对等关税税率后，莱索托进口商品的新关税降至15%，这在一定程度上起到了缓解效果。但莱索托约12,000个纺织业工作岗位仍悬而未决。该国目前正在为其产品招揽其他市场的买家。
特朗普还对部分的南非商品征收了30%的关税，并威胁对与金砖国家主要新兴经济体集团结盟的国家加征10%的关税。这几轮关税影响了非洲两个最大经济体——尼日利亚和南非，以及其他许多小国。对南非征收的30%关税预计将严重冲击该国的就业市场，尤其是严重依赖对美免税出口的汽车零部件行业。尼日利亚的关税税率现为15%，鉴于其于2025年1月特朗普上任前刚刚作为伙伴国加入金砖国家，且特朗普视金砖国家政策为“反美”，其税率可能再提高10%。
尽管特朗普政府最终修改了对非洲的部分关税，但这些征税给许多严重依赖对美贸易的非洲国家带来了不确定性和恐慌。关税动摇了非洲经济，并对美国交易主义外交战略的意图提出了重大质疑，一些人质疑这是否仅仅是为了从非洲大陆获取矿产资源，而非一种互利伙伴关系。
特朗普政府在非洲大陆表现出对交易式外交政策方法的偏好；例如，今年早些时候，刚果民主共和国为换取美国针对M23反政府武装（一支得到邻国卢旺达支持的准军事部队）的安全援助，向美国公司提供了独家采矿权。这一请求促成了随后由美国斡旋的刚果民主共和国与卢旺达之间的和平协议，该协议显然将授予包括美国在内的外国投资者某些关键矿产的权利。刚果民主共和国和卢旺达外长于2025年6月签署的和平原则宣言，据称旨在通过美国国务院非洲事务高级顾问马萨德·布洛斯所说的“区域经济一体化框架”，为所有相关方提供经济激励。
美国斡旋的刚果民主共和国与卢旺达和平协议被视为朝着正确方向迈出的一步，但这一进程能否恢复该地区和平尚无定论。值得注意的是，交战国的总统未出席6月的签署仪式，一个关键的反政府武装未参与谈判，且在实施方面仍存在重大障碍。若没有稳定与安全的有力环境，美国企业将难以在该地区运营。
这些关税也给《非洲增长与机会法案》贸易协定的未来打上了问号，该法案25年来为非洲国家提供了免关税进入美国市场的机会。AGOA于2025年9月到期，截至本文撰写时，尚无明确迹象表明其是否及如何续签，这一步必须由国会采取。特朗普政府中许多人已注意到其重要性，特朗普本人于2025年7月与加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔五国总统举行的峰会上被问及AGOA时表示，他会“考虑”延长该贸易协定。但许多非洲领导人对AGOA续签的前景表示怀疑，因为它对某些商品实行零关税制度。
与此同时，中国已是非洲最大的贸易伙伴，给予几乎整个非洲大陆免关税进入其市场的机会：2025年6月，中国取消了53个非洲国家的关税。这将有助于扩大中非与美非贸易数据之间本已显著的差距——2024年非洲与中国的货物贸易额增长6.1%，达到2950亿美元，而与美国的货物贸易额为720亿美元。
为应对这种不确定环境并反制特朗普的关税，非洲国家正加倍努力利用其自由贸易倡议——非洲大陆自由贸易区。该倡议于2021年开始贸易，旨在将非洲大陆14亿人口、50多个国家纳入一个单一市场，但实施缓慢。尽管有49个国家批准了该协定，但只有不到一半的国家在其框架下积极进行贸易——尽管该倡议已取得一些进展。与此同时，非洲国家正在扩大与中国、欧盟和波斯湾国家的贸易联系。
移民政策改革
特朗普政府的移民政策也削弱了其交易主义外交战略和与非洲的经济伙伴关系叙事。华盛顿以收紧签证和旅行限制可以保护美国国家安全为前提，实施了广泛的限制。但这些举措严重损害了许多非洲国家，其方式包括阻碍贸易和投资所需的旅行，分散非洲领导人必须处理的社会政治影响的精力，以及毒化美非领导人之间的氛围。
在7月与五位非洲领导人的峰会上，政府推动非洲国家接受从美国遣返的第三国国民，这分散了对经济问题的关注，几乎无法为发展牢固的经济关系创造所需的相互尊重氛围。此外，美国已对至少19个国家实施全面或部分签证禁令，其中10个在非洲。所有这些都发生在特朗普具有分裂性的新政策之上，该政策允许声称因歧视和暴力而受迫害的南非白人阿非利卡人作为难民入境。
多位非洲官员谴责特朗普政府的惩罚性措施不可接受且适得其反。例如，尼日利亚表示，尽管渴望加强与美国的贸易关系，但旅行限制是一个主要障碍。尼日利亚外交部长优素福·图加尔公开拒绝了特朗普政府要求该国接受第三国寻求庇护者的压力，称该国“有足够多自己的问题”，不会屈服于美国的压力接收与尼日利亚无关的被驱逐者。
特朗普政府的新移民政策还严格限制学生签证，许多非洲青年受到严重影响；即使那些已在美国学习的人也被告诫不要离开，因为他们可能无法返回。这可以说是特朗普政府对其外贸和投资政策的又一次自伤行为，因为非洲的青年人口激增正成为全球一股重要的经济力量。世界经济论坛报告称，“到2035年，每年进入劳动力市场的非洲年轻人数量将超过世界其他地区的总和。”而中国在吸引非洲最优秀、最聪明的人才进入其教育体系方面，已经比美国拥有显著的数量优势。
对美国的影响与建议
美国理所当然地必须优先考虑其国内国家利益。但在当今全球相互依存的世界中，外交政策利益与国内优先事项密不可分，即使对经济强大的美国而言也是如此。姑且不论，通过可能破坏贸易和经济增长目标的反效果措施来阻碍海外潜在有益甚至有利可图的经济联系，至少是短视的。特朗普政府若不能以有利于美国人的方式平衡这些利益，就可能进一步陷入这一陷阱。政府大肆吹嘘的交易主义外交战略正处于危险之中。
随着非洲地缘政治重要性的增长，美国必须明确其为何想要以及为何必须与非洲国家接触，而不能仅仅是为了以更多相同的手段取代中国。这对非洲领导人或非洲公民来说意义不大。为何要从一个重利盘剥的“伙伴”转向另一个？
相反，特朗普政府若能充分理解如何在潜在合作伙伴眼中脱颖而出，将能获得更大的经济成功。如前所述，中国在对非贸易方面已超越美国，并且也在增加对美国多年来一直使用的软实力方法的投资，例如教育。而现在，特朗普政府正在削弱许多曾使美国在非洲具有竞争优势的软实力工具，不仅通过限制移民和教育交流，还通过裁撤像美国国际开发署这样曾广泛维系美非经济联系的重大机构。在其他举措中，对USAID的削弱导致2013年的“电力非洲”项目下马，该项目旨在帮助非洲大陆在能源生产方面达到标准——这对任何经济发展都至关重要。另一个被砍掉的项目是“繁荣非洲”，这是第一届特朗普政府时期创建的一个有前景的倡议。特朗普政府还暂停了美国贸易和发展署的工作，该机构曾帮助降低早期投资风险，本可对确保商业外交战略的成功起到重要作用。尽管政府在最近国务院重组中保留了非洲局，但已考虑大幅缩减在非洲大陆的大使馆代表机构。
一些表现最佳的政府机构如千年挑战公司现在正面临严重的预算削减压力。尽管如此，千禧年挑战公司（MCC）似乎正在反弹，最近宣布向科特迪瓦提供3亿美元的电气化赠款。像MCC这样的投资对于提供成功贸易和投资所需的基础设施至关重要，并确保其高调派往非洲大陆的高级代表团不仅仅是象征性的。政府已表示计划更多地依赖金融机构，如同样面临今年重新授权的美国国际开发金融公司（为发展项目提供融资和其他援助）和美国进出口银行（提供信贷以支持美国贸易）。例如，进出口银行于8月宣布为华盛顿特区一家小型出口商向科特迪瓦一个新的国家数据中心出口设备提供6600万美元的担保。但即便如此，该公告明确表示，一个关键动机是此提议“取代了”来自中国的竞争。不过，如果配以合适的实地人员，该项目可能仍有前途。
同样，政府仍有机会纠正或抵消其旅行限制和关税决定以及对外援助和外交的大幅削减，转而采取支持总统对非商业外交议程的方式，而不是削弱美国在全球的影响力。国务卿马可·卢比奥于2025年5月宣布的国务院重组，应旨在确保具有非洲经验的专业人员在与非洲相关的任何办公室或项目中担任决策职位。国务院需要高超的技能和经验来成功驾驭复杂的关系，不仅与海外伙伴，而且与美国其他政府机构，如果总统真的认真对待优先贸易而非援助的议程，这些机构可能会有所帮助。与国会进行的2026财年任何预算审议都应确保有足够资金维持使馆人员配备和运转，并让国务院能够推进这些优先事项。续签AGOA应是另一优先事项——它并非完美工具，但为美国和非洲提供了创新和创造更多就业与机会的可能性。
在推行其商业外交过程中，特朗普及其内阁应诚实提出并回答一个问题：是什么让美国与中国不同？各地公民的看法由其生活经历塑造，尽管最近中国对非资金有所减少，但非洲对中国的看法仍然相对积极。最新的非洲民意调查对30个非洲国家的调查发现，60%的非洲人对中国的经济和政治影响力持正面看法，而对美国持同样看法的人为53%。五年前，这两个国家不相上下，对中国持正面看法者为59%，美国为58%。
在一个非洲正受到包括美国盟友日本在内的其他大国以提供自由贸易区和促进文化交流的移民等条件竞相拉拢的时代，美国必须明确其与众不同且更优之处。唯有如此，特朗普政府的商业外交才能收获其所宣称的益处，既为美国，也为非洲。
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