“变了味”的德国社会救助产业

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“变了味”的德国社会救助产业
                                                                                                                                 作者：李子暘                                                            
                                                               

建立福利制度，目的是为了帮助穷人。按照设想，有效运行的福利制度将最终消灭贫困。有了福利制度，竞争中的获胜者、走运的人当然生活舒适惬意，而失败者、不走运的人也不至于陷入绝望之中。福利制度将给他们提供足够的生活保障，大部分社会苦难和矛盾将不复存在。

德国是世界上最早建立福利制度的国家。19世纪80年代，“铁血宰相”俾斯麦在严厉镇压社会民主运动的同时，为了缓解社会矛盾、安抚工人阶级，建立起世界上最早的工人健康和医疗保险及社会保险制度。二战以后，欧美多个国家先后建立起福利社会，北欧的福利制度尤其广泛深入，号称“从摇篮到坟墓”，无所不包。但福利制度在很多国家运行得并不好，其拥护者认为，福利制度本身没问题，效果不好是因为执行有问题，比如经济发展水平低、福利投资不足或者官员腐败低效。如果能克服这些问题，福利制度是能够达到设想的目标的。

德国经济实力雄厚，政府廉洁高效，且在福利上花费巨大。那么德国的福利制度情况如何呢？

很少有人会想到，德国最大的产业是福利制度下的社会救助产业——从业人员200万，相当于德国汽车、建筑、采矿、钢铁等行业从业人员数量的总和。德国最大的企业也不是大众、奔驰、西门子或者拜耳，而是一家名为明爱会的天主教救助组织，旗下雇员总数超过50万人，其主要竞争对手，新教社会福利会雇员总数超过45万人。这些慈善企业拥有10万个“分支机构”——相当于德国所有肉铺、面包店、药店和加油站数量的总和。

据估算，德国救助产业每年总产值为1100-1400亿欧元。这其中，个人和机构每年捐赠大约100亿欧元，200亿欧元来自保险业，其余都来自财政拨款，德国政府税收的1/5流向了救助产业。

救助对象是“顾客”

为了避免政府机构的官僚主义和低效率，德国政府把福利救助工作大量外包给私营机构，包括各类救助协会、慈善基金和私人救助企业。政府将救助业定为公益性质，享有免税待遇，但盈余资金必须继续投入到救助事业中去，这样就确保了来自纳税人的资金始终用于救助业，不被贪占也不被挪用。

公民获得福利救助是宪法赋予的权利，政府不能为救助资金设定一个上限，而是只要有符合条件的福利需求，就应该尽量满足。可想而知，这样一来，救助机构增加收入的主要办法就是增加“顾客”，也就是找到尽可能符合救助条件的人，找到一个，就可以去找政府要一份钱。

于是，各种救助机构像下网捕鱼那样在各地搜寻。他们反复巡视社区，走遍每一条街道，耐心地寻找、发掘甚至培育下一个救助对象，把他们变成自己的顾客。在救助机构的努力下，德国统一以来，有学习障碍的人增长66%，精神疾病人数增长130%，95%的德国人一生至少会有一次成为社会救助机构的顾客，许多人一生下来就是他的顾客。

社会在进步，德国人的身体当然没有退化，只不过，符合“残疾人”定义的人大幅增加了，许许多多的健康人被救助机构鉴定为残疾人。两德统一初期，东德地区失业问题严重。德国政府成立了许多就业机构帮助失业者找工作。多年以后，统一带来的失业问题早已不复存在，但众多就业机构却延续下来，并创造出一种独特的“失业经济”：救助者靠帮助失业者找工作，甚至人为创造出只为解决失业的工作岗位，以获得政府的资助。例如，一批失业女性被就业公司分配到一个属于红十字会的衣物申领点，工作是清洗、缝补、归类人们捐赠的衣物。一个月后，卡车送来下一批捐赠衣物，同时把上一批整理好、却无人申领的衣物拉走，处理成碎布卖掉。这些女性工作的唯一意义就是让红十字会因为解决她们的就业问题而从政府那里得到补贴。

上述针对成人的救助是无害的，某些针对儿童的救助甚至有害。有些救助机构主要和贫困家庭的孩子打交道，并非常乐于在这些孩子中发现残疾和学习障碍者。儿童在学习中难免会遇到一些问题和困难，事实上，经过学校、家长、孩子的共同努力，绝大多数问题和困难都会消失或解决。但很多贫困家庭却会轻易放弃努力，允许救助机构从此把孩子归为残疾人或学习障碍者。这样做的结果是，救助机构得到了一个长期客户，可孩子却被贴上“学习障碍”的标签。他们将很难进入正常学校接受教育——救助机构的特殊学校在等着他们。成年后，他们也很难进入正常劳动力市场，于是，下一个循环开始了。

救助的“眼镜蛇效应”

德国的救助产业和穷人之间相互捆绑。一方面，穷人一旦失业开始领取救济金，就开始被救助产业豢养，再也无法逃离那种舒适状态，伴随而来的就是生活的失控，在人生的各方面都会遇到问题：健康状况不断恶化，没能力养育子女，色情与暴力也如影随形。另一方面，就业机构也需要失业者，如果失业者大量消失，他们就将失去顾客，减少收入。在工作人员的努力开拓市场之下，救助机构的收入节节攀升。按规定，这些钱不能流入私人腰包，只能继续用于救助业。于是，面对着花不完的钱，救助机构年年都要兴建新大楼、购置新设备、招聘更多的人员。更多的人加入救助业，努力工作，去发现、培育更多的救助对象，从政府那里得到更多的收入，然后兴建更多的大楼，招聘更多的人员……救助产业一片兴旺。按就业人数计算，德国救助产业在过去15年的发展速度是德国整体经济发展速度的7倍。一些德国地方政府财政收入的40%都交给了各种救助机构，以至于这些地方的公共设施和道路的维护资金严重匮乏。德国原本欧洲一流的公共设施因为资金不足而逐渐败坏。

虽然救助产业高速扩张，消耗了大量资金，制造出越来越多的社会难题，但这一切都是依法进行的，其间并无大规模违法乱纪之事。就这样，德国福利社会制度堪称“眼镜蛇效应”的典范——错误的刺激机制造成事与愿违的结果，政府鼓励了原本想要消灭的贫困。

议会最大党：“救助党”

在这个背景下看德国的难民问题，就会恍然大悟。表面上看起来，德国人是因为意识形态的制约，鲁莽地接受了大量难民，给自己带来一系列社会问题。但从德国救助机构的情况来看，情况很可能是，难民是救助机构的“优质客户”。各家救助机构争先恐后地紧紧抓住难民这个不容浪费的好题材，精耕细作，深入开发，实现道义和资金的双丰收——虽然看上去是难民从德国政府那里领取了丰厚补贴，但真正的大头收入却是落到了救助机构的腰包。

默克尔政府无力对抗，只能顺应这一强大的潮流。因为救助业不但是德国规模最大的行业，还是政治和社会影响力最大的行业，即使大家都知道福利制度弊端严重，这个问题也不可能解决。

社会救助产业直接从业人员200万，加上家属和上下游产业，德国至少有数百万乃至上千万人直接间接靠福利制度谋生赚钱。他们可不是软弱涣散的被救助对象，他们是作为社会中坚力量的中产阶级和上层阶级——都有选票，有能力且有意愿影响政策。直接在社会救助企业中兼任高层职位的议员，占议员总数的35%，比例比执政党还要高，是议会最大党。

政客在政府和救助机构之间“旋转”，名利双收。内政部长卸任后，转而担任红十字会主席；议会党团主席下台后，成为工人慈善联合会主席；一位资深议员，先是出任政府家庭委员会主席，之后离开议会，在福利机构中专门负责政治方面的工作，过了几年，机会合适，又回到议会重新成为议员。

投票制度下，人数上的优势足以确保任何试图削减福利制度的政策都难以通过，任何想要和救助产业为难的政治家都会很快下台。

眼镜蛇效应

来自殖民时期印度的逸闻。印度人一度饱受眼镜蛇肆虐的痛苦，为此，英国总督颁布了一项法令：向当局提交一条死蛇可以获得1卢比的奖励。印度人为了赏金反而开始养殖眼镜蛇。当英国政府意识到这种情况而取消赏金后，养殖蛇的人把蛇都放了，放出去的蛇继而大量繁殖，结果眼镜蛇种群数量反而上升。该术语现常用于形容错误的政策刺激机制。