美国外交学会副会长香农·奥尼尔文章：“华盛顿共识”的时代已经过去

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作者：参考消息

美国《外交》双月刊2021年1-2月号（提前出版）刊载题为《不是保护主义的保护，制定正确的产业政策》的文章，作者系美国外交学会副会长香农·奥尼尔，文章指出，美国的产业政策应该建立在加强全球合作与竞争，改善美国进入国际市场的机会以及国内公共投资的基础之上，从而减轻华盛顿共识的缺陷。阻止或减缓其他国家的进步永远不会比赶超这些国家有效。试图通过贸易保护主义和孤立主义来维护过往的产业政策只会给美国带来压力。全文摘编如下：

20年来，商品、服务和资本的自由流动是世界的指导原则，具体体现在所谓的华盛顿共识中。尽管各国并不总是恪守这些理想或实行放任政策，但大多数国家希望这样做。世界上绝大多数国家加入了倡导和实施这一观点的多边机构，比如国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）。

然而，华盛顿共识的时代现在已经过去了。尽管有些评论人士提出了不同意见，新冠疫情的大流行并不是其消亡的原因。

发展中国家在本世纪初开始反对这一共识。2008年全球金融危机后，成熟经济体开始反感其信条。如今，发达国家和发展中国家都支持“产业政策”，这是政府对某些产业和更广泛的经济进行干预的普遍说法。即使在美国，这种转变也是显而易见的。特朗普政府无视并攻击了美国数十年来领导的自由世界秩序。但是其做法在一定程度上反映了华盛顿的一种新的传统智慧，它倾向于一条更加依赖于政府的积极参与的经济道路。

华盛顿共识的政策刺激了全世界的发展。但它们也存在明显的缺陷。在包括美国在内的许多发达国家，自由贸易使工人处于不利地位，基于市场的做法不足以应对诸如气候变化等全球危机。

但是，纠正华盛顿共识的缺陷并不意味着美国应该接受贸易保护主义，因为贸易保护主义将会带来经济灾难。美国的产业政策应该建立在加强全球合作与竞争，改善美国进入国际市场的机会以及国内公共投资的基础之上，从而减轻华盛顿共识的缺陷，避免保护主义的弊端。

“新自由主义”的光芒消退

华盛顿共识源于上世纪七八十年代的动荡。随着传统的凯恩斯主义经济学家在经济衰退和滞胀中摸索前进，主流经济学思想发生了转变，新自由主义思想家对市场更为友善，他们在学术部门风光一时。自由市场经济理论的教父米尔顿·弗里德曼赢得了1976年诺贝尔经济学奖。

根据华盛顿共识，贸易协定降低了关税，取消了进口商品的配额和政府许可证，并保护了知识产权和其他财产权。随着资本市场的开放，国际资金流量激增。政府解除了对产业的管制，并将国有企业私有化。与此同时，多边机构开始执行规则，例如，WTO裁定争端并惩罚违反规则的人。IMF鼓励各国开放外国投资，并要求削减支出和其他紧缩措施，以使债务国重回正轨。

回想起来，对该共识的这一信念是不合时宜的。遵循指定路径的新兴市场通常并不繁荣。尽管贸易和投资激增，但许多经济体并未扩张或多样化。同时，违反规定甚至是破坏规则的经济体却取得了更大的进步。在亚洲，许多国家指责IMF及其紧缩措施加深和扩大了1997年金融危机造成的经济和社会损失。

在较为富裕的国家中，这一共识最终慢慢消失，那里的新自由主义政策几乎无法解决因工资下降或停滞、制造业工作岗位流失以及工会的衰落而对工人造成的伤害。同时，在2008年金融危机后，由于长期的经济不景气和紧缩措施，社会保障体系开始瓦解。

经济学家试图通过以反腐败法规和有针对性的扶贫措施等改革措施来补充其基本菜单，以保护这一模式。但为时已晚，其光芒开始消退。在财政部，在中央银行，甚至在世界经济论坛年会的所在地达沃斯精英阶层的对话中，对华盛顿共识的批评不断蔓延。

当然，即便在华盛顿共识的鼎盛时期，产业政策也没有消失。各国政府继续使用贸易规则、税收优惠、低利率和公共合同等手段干预市场，以保护国内企业，创造就业机会以及吸引和管理投资。

美国也越来越支持国家对经济的积极干预。各州已经在例行提供税收优惠、员工培训和平价电力等好处来吸引新工厂或企业总部。联邦政府还规定，美国的高速公路和机场必须使用美国制造的钢材建造，政府资助的学校午餐计划只能使用美国种植的粮食，而且许多国防合同都包含“购买美国货”的条款。

政府是创新最大投资者

即使是只对市场经济进行监督的政府，有时也必须进行干预以克服市场失灵，及应对各企业或整个产业领域选择忽略的问题。就研发而言，政府是唯一可以以一次又一次激发创新的方式进行投资的参与者，因为它们比任何私营企业都拥有更多的资源和更长的时间框架。

在美国，联邦资金推动了互联网、全球定位系统、触摸屏、太阳能电池板、LED灯、水力压裂技术、人工智能、量子计算以及人类基因组测序背后的科学。联邦政府向数百所大学的研究实验室、私人承包商和企业提供支持，这些投资已通过培养新产业、增加税收、改善公共卫生和确保美国的技术优势而获得了许多倍的回报。

更多传统的国家安全问题为扩大公共部门在经济中的作用提供了更多的理由。对产业政策的一些新热情源自对全球供应链脆弱性的日益认识。国际制造业通过让企业削减成本来提高效率，但它也使生产暴露于远方的自然灾害、针对性袭击或其他国家的侵略之中。例如，2011年，泰国的洪水淹没了制造汽车零部件的工厂数天，导致世界各地的本田和丰田装配线工作中断。新冠疫情大流行表明，即使是相对平凡的商品，比如呼吸机、个人防护设备和药品，生产地点的全球性集中也构成了风险。去年3月，英国境内的阿司匹林仅够几周的用量。

各国越来越担心，国际供应链可能会被武器化以获取地缘政治利益。美国已在这方面采取了行动，利用其在全球金融中的核心作用，迫使欧洲公司撤出伊朗，强迫印度精炼厂放弃委内瑞拉的石油。

积极参与制定全球标准

明智的美国产业政策应避免采取狭隘的贸易保护主义措施，而是给美国的商品和服务打开全球市场，并增强美国公司及其工人利用这些机会的能力。为了使美国更具竞争力，华盛顿的产业政策应将自由贸易协定纳入其中，以降低美国企业在海外销售时仍会面临的壁垒。这意味着要重新加入已达成的协议，例如全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），并恢复与欧洲暂停的贸易谈判。这些协议加在一起可使美国企业更好地进入拥有约10亿人口的市场。

在制定全球标准时，美国一定不能往后站。过去，美国的领导和参与往往意味着美国的行事方式成为全球标准。然而，近年来，美国的影响力减弱。中国、德国、俄罗斯和其他10多个国家现在比美国派出了更多代表去参加有关技术标准的国际会议。特朗普政府在其2021财年预算提案中削减了联邦政府对实验室的资助，这些实验室对围绕国际标准制定的讨论进行研究和专家分析。美国禁止与中国科技公司华为互动的规定使得许多美国企业无法出席讨论和决定国际电信标准的会议。

气候变化是美国应重新加入全球对话，并积极参与规则制定的另一个领域。欧洲已经在大力推行绿色产业政策。它正在执行碳税，资助清洁技术的区域供应链，以及投资可再生能源和无排放交通。美国应激励美国企业摆脱较脏的能源资源，并促进清洁能源的到来。

为了真正收获明智的产业政策所带来的好处，华盛顿必须要克服单干的新习惯，重新融入这个世界，与他国接触并利用技能、劳动力成本、自然资源、专利和获得资本上的差别。美国应该从其邻国加拿大和墨西哥开始。2020年7月，美国-墨西哥-加拿大协定取代已有25年历史的北美自由贸易协定，保护了根深蒂固的区域供应链，并有可能预示着这三个国家之间更加统一的经济战线的曙光。华盛顿应通过围绕边境基础设施、海关手续和其他法规的更好的协调来补充新协议。这些努力将为三地的企业和员工扩大机会，把这一近5亿消费者的大陆市场绑定在一起，并使北美的产品和服务更具全球竞争力。

阻止或减缓其他国家的进步永远不会比赶超这些国家有效。试图通过贸易保护主义和孤立主义来维护过往的产业政策只会给美国带来压力。一个向世界开放更多商品和服务，使美国企业和工人更具竞争力，并与美国邻国接触的政府会更好地为美国人民服务。这是产业政策唯一有望为该国带来更加繁荣的未来的方法。

来源：参考消息网