王文、李珊珊 | 推进共建“一带一路”国家主权债务重组改革

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作者：微信文章
1.王文，中国人民大学重阳金融研究院院长、全球领导力学院院长、特聘教授，博士生导师。研究方向：全球治理、宏观经济、绿色金融。北京，100872。

2.李珊珊（通讯作者），中国人民大学重阳金融研究院研究员。研究方向：金融监管、全球金融治理、公司金融。北京，100872。



来源：《亚太经济》2025年第 3 期

引用格式：王文，李珊珊.推进共建“一带一路”国家主权债务重组改革[J].亚太经济，2025（3）：51-67.

内容摘要

中国对共建“一带一路”国家的借款与全球发展中国家主权债务在地域分布上高度重叠，其债务风险管理长效机制的完善需要建立在全球债务治理体系改革的基础上。从纵向发展视角和横向全球比较看，共建“一带一路”国家债务偿付风险可控，但应特别关注低收入债务国的偿付风险，并亟须改革主权债务重组框架，化解潜在风险。中国应深入践行多边主义，积极融入并以中国经验智慧积极推动全球主权债务重组改革，在此基础上建立适合共建“一带一路”国家的债务重组框架。

关键词：“一带一路”倡议 主权债务风险 债务重组框架 债务长效机制

中图分类号：F831文献标识码：A文章编号：1000-1052（2025）03-0051-17

一、引言

按照世界银行对低收入国家的定义，目前全球有较多的低收入国家和中低收入国家与中国签署了共建“一带一路”合作协议。因此，发展中债务国的地缘分布与共建“一带一路”国家具有高度重叠性，解决共建“一带一路”国家主权债务问题需放在全球发展中国家主权债务问题解决机制的大框架中。2020年4月，为帮助低收入国家应对新冠疫情，二十国集团（G20）宣布暂停偿债倡议（Debt Service Suspension Initiative，DSSI），将大部分低收入国家到期的官方债务偿还日期推迟到2020年底，随后又推迟到2021年底。中国积极参与DSSI，在参与DSSI的46个国家中的债权占比为30%，却贡献了63%的债务暂停偿付规模（Bräutigam和Huang，2023）。

新冠疫情后，发展中国家的经济恢复速度缓慢，对中低收入国家、低收入国家的主权债务偿付能力带来较大冲击。在现有债务重组框架下，发展中国家的主权债务重组进展缓慢，给全球经济、政治稳定和可持续发展带来挑战。作为全球最大的发展中债权国，中国有义务引导他国客观认识发展中国家主权债务的治理模式和真实风险，并积极推动共建“一带一路”国家主权债务重组改革，探索可持续的债务风险管理机制。

二、相关文献综述

本文主要涉及两支文献，包括共建“一带一路”国家的主权债务风险评估和主权债务重组。

（一）关于共建“一带一路”国家主权债务风险评估

发展中国家此轮主权债务危机与以往的一个不同之处在于，此次主要受冲击的并非新兴市场经济体，即早些时候被纳入国际金融市场的国家，而是中等收入和低收入发展中国家（不包括中国）。新冠疫情暴发之前，这些国家开始利用国际资本市场融资，随着疫情暴发，资本净流入突然停止。因此，他们面临的流动性风险比发达经济体更加严峻（熊婉婷和曾瑞，2023）。世界银行（2024）也指出，中等收入和低收入国家，特别是低收入国家的外债偿付压力日益沉重。

由于全球低收入和中低收入国家与共建“一带一路”国家的分布高度重合，在西方舆论中，这些国家的债务风险往往演变成了共建“一带一路”国家债务风险的国际叙事。近年来，不少研究关注共建“一带一路”国家的偿债负担对系统性风险的影响，其中一些研究对中国在共建“一带一路”国家的债务规模和风险存在高估。中国过去对共建“一带一路”国家的存量到期债务采取了展期、提供新的融资，如紧急救助贷款（Emergency Rescue Lending）或调低利率等方式。Horn等（2023）将每一次互换额度展期视为融资的扩大，以此估计中国在2000年至2021年间提供了2400亿美元的救助贷款，其中多数来自央行货币互换额度。但Mingey和Wright（2023）认为Horn等（2023）的估计存在偏差，如果仅将互换项下可用款项的净增长，而非将累计新增量视为新融资，则估计中国救助贷款将减少50%以上。此外，也不应忽视相关贷款的集中偿付风险。Parks等（2023）估计，至2020年，中国向中等收入和低收入国家提供的官方借款中有40%进入本金偿还期，预计2030年将达到75%。

近年来，多数研究肯定了中国主权贷款的正面价值，特别是对债务国风险的降低作用。研究表明，大多数受援债务国在参与共建“一带一路”之前的债务脆弱性已经较高（Bandiera和Tsiropoulos，2020），发展中国家原有的债务负担和发展的动态平衡不应被忽视（中国人民银行国际司，2023），共建“一带一路”显著降低了共建国家的债务违约风险（陈智华和梁海剑，2020），促进了发展中债务国经济增长（熊婉婷等，2023），降低了参与该倡议的非洲国家外债流量占GDP的比重（王珊珊和黄梅波，2024）。事实上，中国与世界银行的融资是互补的，借款国通常会向两者同时寻求资金（Ray，2023）。

随着共建“一带一路”逐步迈入高质量发展阶段，2019年前后中国开始实施部分“小而美”项目。世界银行国际债务统计（World Debt Statistic）数据显示，从2019年到2021年，中国与发展中国家之间的年度债务净增量已经为负。2022年以来，共建“一带一路”国家投融资增长有所恢复（Nedopil，2024）。Nedopil（2023）认为，共建“一带一路”呈现四个关键变化，即绿色化、项目小型化、日益关注债务可持续性和民营企业参与度提升。

（二）关于共建“一带一路”国家主权债务重组

有关共建“一带一路”国家主权债务重组的研究主要侧重主权贷款透明度、主权债务可持续性评估和主权债务重组方式等方面。

1.有关信息披露和透明度

国际货币基金组织（IMF）将债务透明度视为解决债务脆弱性的四大支柱之一。一些研究批评中国主权贷款合同的信息披露不透明（Bandiera和Tsiropoulos，2020），但实际上，主权债务透明度偏低是一个普遍问题。目前，只有一个国家——布基纳法索的债务报告被判定为完全透明（Kharas和Rivard，2024），这增加了债务重组的复杂性。此外，目前对某些债务的分类存在分歧，进而影响信息披露决定。比如，世界银行（2020）将还款期限超过1年的长期互换额度纳入应公开的外债统计中，但中国将展期后的互换额度视为短期债务，因此选择不公开。Horn等（2021）认为，此类展期后的信用如果实际还款期限超过1年，则应视为长期债务公开披露。

2.主权债务可持续性评估方法改进

熊婉婷等（2019）认为，IMF和世界银行版本的债务可持续性分析（Debt Sustainability Analysis，DSA）应增加政策有效性测试和债权方对债务国风险影响的分析。Hurley等（2019）认为，DSA应加强债务可持续性信息共享。此外，债务国的国内债务、气候等因素已成为DSA中更加突出的问题（World Bank Group，2024），因此，DSA应超越传统经济指标，纳入环境和社会等因素（Bradlow等，2024）。联合国政策简报（2023）还建议，DSA应更好地区分流动性和偿付能力危机。

3.主权债务重组方式

部分研究不认可中国较少减记的做法，但近年来一些研究也开始认识到主权债务模式的复杂性、动态性。中国经验表明，过度让步不能保证开发性融资的有效性，以利润为导向的外商投资往往会带来强劲的经济增长（Liu等，2020）。主权债务形式的创新也使重组问题更复杂，比如央行互换是否应纳入重组范围。Neiman（2023）认为，如果向债务不可持续的国家提供互换作为中期主权借款的替代品，而不需要宏观经济政策调整，那么通常应被纳入重组范围。然而，现有国际规则对此尚未有明确。

现有文献揭示了对共建“一带一路”国家主权债务的风险评估仍存争议，在主权债务的DSA标准、重组方式等方面亦缺乏系统规范。本文的创新贡献主要体现在两方面：一是从纵向历史分析和横向全球比较视角，提出全面客观认识共建“一带一路”国家主权债务风险的方法论；二是从加强不同版本DSA互鉴、对外输出减债模式理念等角度提出了推动主权债务重组改革的新思路，在提升债务重组透明度、创新主权债务金融工具等方面也提出了一些具体可行的新建议。

三、共建“一带一路”国家主权债务风险再认识

（一）纵向客观看待共建“一带一路”国家主权债务偿付风险

2022年以来，近60%的低收入国家正在经历主权债务困境或面临主权债务困境的高风险（如图1所示）。世界银行《2024年国际债务报告》（International Debt Report 2024）显示，2023年，中国以外的中等收入和低收入国家的总外债偿还成本攀升至9711亿美元，创历史新高，主要是由于创纪录的债务水平、20年来最高的利率以及当地货币兑美元的贬值。2019年以来，发展中国家年度债务偿付规模持续高企，2023—2025年处于债务偿付高峰期，尤其是中低收入发展中国家（如图2所示）。世界银行估计，由于本金偿付增加，低收入国家2023—2024年偿还公共和公开担保（PPG）外债的金额比前两年增加39%。联合国贸发会（UNCTAD）预计，中等和低收入发展中国家的债务偿还规模至少在2030年之前保持高位。



图1   2013—2023年低收入国家中债务面临偿还高风险或陷入困境的比例

资料来源：IMF，World Bank。



图2   2010—2030年不同收入发展中国家的债务偿付规模

资料来源：世界银行国际债务统计（International Debt Statistics）。

从中短期看，发展中国家特别是低收入国家的债务偿付压力不容低估。第一，低收入国家增长前景仍不乐观，偿付压力较大。世界银行预测，如果剔除增长较快的埃塞俄比亚和刚果这两个国家，其他低收入国家的人均收入增长仍显著低于疫情前水平（如图3所示）。联合国数据显示，低收入国家的平均利息支出高达国内卫生支出的1.4倍、教育支出的60%，潜在违约风险仍较大。第二，发展中经济体和新兴市场经济体资本流出加快。2022年发展中经济体和新兴市场经济体的私人资本净流出为1250亿美元，2023年该数据又增至1930亿美元（Kharas和Rivard，2024）。第三，贸易一体化拉长传导链条，导致美国前期货币政策收紧对新兴市场国家和发展中国家的溢出效应更持久。第四，地缘政治冲突可能会通过商品市场供应中断及贸易金融联系碎片化对低收入国家的经济产生更大影响。李政等（2020）发现，新兴市场国家的短期风险输入水平远高于长期，具有较强的“短期脆弱性”。



图3低收入国家人均收入指数走势

资料来源：世界银行。

对于共建“一带一路”国家存量主权贷款，总体风险可控，但仍面临结构性偿付压力。由于大多数中等收入发展中国家的偿债风险并不大，而共建“一带一路”国家主权借款的大约80%投向中等收入国家，从图2可以看出，全球发展中国家的债务偿付规模大部分也来自中高收入发展中国家，因此根据表1数据，从外债存量看，2024年中等收入国家的外债与出口之比为94.2%，低于100%的国际警戒线，外债与国民总收入之比为24.1%，两者均远低于低收入国家；从外债偿付负担指标看，中等收入国家的外债偿付与出口之比略高，但仍低于20%的通用警戒线。由此可以判断，共建“一带一路”国家的债务总体偿付风险可控，但低收入国家主权债务的偿付负担较重。

近年来，共建“一带一路”更加市场化。从2022年开始，民营企业开始在金融参与方面处于领先地位（Nedopil，2023）。Nedopil（2024）的统计显示，2023年中国通过金融投资和合作对共建“一带一路”国家投资总价值为924亿美元，同比增长18%；从参与主体结构看，对外投资的主要参与者不仅包括国有企业，还包括民营企业；从投资方向看，技术领域成为重要增长点。共建“一带一路”国家普遍处于工业化、城镇化的转型期，存在巨大融资缺口，随着投向结构优化，未来潜在机遇远大于风险。

（二）横向应以全球视角审视共建“一带一路”国家主权债务风险

广义上，主权债务分为相对标准化的国债和非标准化的主权借款。发达国家的外债结构更多集中于国债，新兴市场国家和发展中国家则主要是主权借款。鉴于发达国家的国债发行能力较强，流动性较好，现有研究更多关注发展中国家的主权债务风险，但欧债危机表明，高债务发达国家的主权债务风险同样不可低估。债务可持续性和违约问题不仅存在于发展中经济体，在发达经济体同样存在，发展中国家债务危机的许多特征也适用于发达国家。因此，全球对于主权债务风险的评估不应仅局限于发展中国家。

横向比较看，按区域划分的表2数据显示，2023年，撒哈拉以南非洲、拉美和加勒比海地区、欧洲和中亚等区域的外债负担较重，但存量外债与出口之比仍远低于美国；以债务偿付与出口之比衡量，2023年美国接近60%，也远高于任一个发展中区域。事实上，考虑到发展中经济体更大的增长潜力，拉长周期看，债务负担最重的发展中区域的总体偿付能力仍将好于美国。按收入划分的表1数据表明，即使是低收入国家，外债与出口之比、外债偿付与出口之比也远低于美国。

诚然，直接将美国和发展中国家的外债率进行横向对比存在局限性。美国拥有货币和金融霸权地位，其外债结构和发展中国家的主权债务也存在结构性差异。与之相比，中等收入和低收入经济体的外币债务比例较高，且主权债务中贷款占比高，流动性和再融资能力更弱。因此，短期内美国高负债率的实质性风险远低于中低收入经济体，后者主权债务问题的解决更为紧迫。但中长期看，如果美国继续顽固奉行孤立主义，滥用金融霸权，财政赤字率和债务率高企的势头得不到扭转，高债务终将转化为更大的实质性违约风险。

表1外债比率国际比较（按收入划分）   单位：%



资料来源：世界银行国际债务统计，美国财政部，Wind数据库。

注：美国每年的债务偿付估计基于每年有20%的外债到期、外债平均利率为3%的假设。美国的外债为外国投资者持有的美国国债。

表2外债比率国际比较（按区域划分）   单位：%



资料来源：世界银行国际债务统计，美国财政部，Wind。

注：六大区域排除高收入国家。美国每年的债务偿付估计方法同表1。美国的外债为外国投资者持有的美国国债。

四、主权债务重组改革的紧迫性及最新进展

传统债务重组框架主要包括官方双边债务重组机制（如巴黎俱乐部）、多边债务协调机制（如G20的债务处理共同框架）、多边金融机构主导机制（如IMF），以及一些补充机制，包括重债穷国倡议（Heavily Indebted Poor Countries，HIPC）、多边债务减免倡议（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）和伦敦俱乐部（London Club）等。巴黎俱乐部专注于官方双边债务重组，通过“行动一致”“待遇可比”等原则协调主权债务重组方案。《债务处理共同框架》（Common Framework，CF，以下简称“共同框架”）旨在协调官方双边债权人与新兴债权人，覆盖DSSI参与国的债务重组，但实际依赖巴黎俱乐部的谈判框架。IMF则通过提供贷款和经济调整计划帮助债务国恢复偿债能力，并与巴黎俱乐部协同设定债务重组条件，聚焦宏观经济稳定和DSA评估，但对私人债权人约束力有限，依赖“集体行动条款”推动多边债务重组。

在“共同框架”和共建“一带一路”中，中国推动“差别化合作安排”，寻求合作共赢，竭力平衡与传统机制的利益协调。中国高度重视共建“一带一路”国家主权债务风险的长效机制建设。国际债务重组改革是建立债务风险管理长效机制的重要构成，但债务问题的复杂性、长期性与遍及性决定了解决共建“一带一路”国家主权债务问题要有全球传统债务重组改革的创新思维与战略雄心，去除传统债务重组框架的弊端需要中国智慧，且两者的解决路径也具有本质上的一致性。

（一）传统债务重组框架适用面偏窄，缺乏有效解决机制

“共同框架”由G20发起，是目前全球减免和重组主权债务的唯一多边机制。“共同框架”很大程度上仍是一个模糊的承诺，无法为全球债务问题提供有效的解决机制。它仅处理政府的双边索赔，而未考虑私人债权人，且主要针对低收入债务国，而实际上一些中等收入和中等偏低收入债务国也存在较大债务风险。

此外，现有框架下债务重组进展缓慢，亟须改革。2020—2023年，基于“共同框架”的债务重组耗费的时间是2000—2020年平均耗费时间的3倍。在“共同框架”下提出重组申请的4个非洲国家中，目前有3个国家完成重组，每个国家从提出债务重组请求到完成重组的耗时均在两年以上。对于陷入债务困境或高风险国家来说，最重要的是建立能帮助其重回增长轨道的快速解决机制，重组拖延会加剧经济困境。

（二）债权人层次界定分歧和结构多元化

债权人“待遇的可比性”是“共同框架”和巴黎俱乐部债务重组的基本原则之一，但对一些核心问题没有提出明确的界定标准。一是对于债权人层次的界定存在分歧。新兴市场国家提供的开发性融资常被误判为官方债权。周小川（2023）指出，经过努力，国际上已大致接受中国的国家开发银行属于开发性，而非政府官方债权人。但目前对债权人层次的划分仍缺乏全面指引或法律效力文件。二是债权人结构趋于多元化。随着商业债权人的债权占比大幅上升，更多施压于双边官方债权人的债务解决机制难以从根本上改善发展中国家的债务困境，甚至还会损害现有债权国继续提供新增融资的能力和意愿（徐奇渊等，2023）。G20债务运作模式、损失承担能力等方面均与新兴市场国家差异较大。债务豁免是发达国家主权债务重组机制的主流方法，中国作为发展中国家，对外借款以商业性、互惠性为主，加大了协调难度。而“共同框架”没有为私人债务减免要求提供最低标准。

（三）官方和私人债权人边界趋于模糊

近年来主权债务中私人债务所占份额大幅提升。私人债权在存量外债中的占比已超过四分之一，远高于2010年的10%（Coulibaly和Abedin，2023）。在巴黎俱乐部的主持下，私人部门的重组进程要慢得多，因为官方债权人至少在两方面具有优势：其一，他们拥有更大影响力，比如，IMF可在没有私人部门协议的情况下使用贷款拖欠政策，但私人债权人与巴黎俱乐部达成协议是获得IMF支持的先决条件；其二，巴黎俱乐部的“待遇可比性”公约只在单方向起作用，即仅向官方双边债权人承诺不会向私人债权人提供更好的待遇，而一般不向私人债权人承诺。

但官方和私人债权人界限趋于模糊使过去的差别化待遇变得不甚合理。比如，传统上官方债权人在获取IMF的DSA分析信息方面具有优势，但由于私人债权人现在行动往往更为迅速，IMF最新指导意见允许在早期阶段与私人债权人分享信息，削弱了官方债权人的信息优势。

（四）“共同框架”下债务重组最新进展

一是“共同框架”在执行层面开始有所改善，体现在IMF工作人员层面协议达成时间、提供计划批准所需官方债权人融资保证的时间均有所缩短，意味着IMF可以更快地提供财政援助。这在一定程度上也得益于前期合作经验的积累，包括与中国、印度和沙特等非传统官方债权人的合作。

二是近期发展中国家的主权债务重组速度有所加快。截至2024年7月，乍得、赞比亚和加纳先后完成了债务重组。加纳是第四个在“共同框架”下寻求重组的国家，从与IMF达成工作人员层面协议到最终完成重组共耗时一年半，明显快于乍得和赞比亚两年以上的时间。此外，“共同框架”之外国家的债务重组方面也有所加快，比如，斯里兰卡作为中等收入国家被排除在“共同框架”之外，但其在2023年12月完成的重组也仅用了8.8个月，反映出债权人协调的改善。

三是埃塞俄比亚的主权债务重组取得新进展。2024年8月1日，埃塞俄比亚政府宣布，在“共同框架”下成功达成价值49亿美元的债务重组。中国在重组谈判中与法国共同担任债权人小组主席，发挥了关键作用。此次重组取得的进展包括：一是中国已全面执行G20的DSSI，是G20国家中整体债务暂停率最高的国家；二是私人债权人将被纳入此次债务重组范围。

四是中国式债务重组新增成功案例。赞比亚是2020年新冠疫情期间第一个违约的非洲国家，成为首批在G20“共同框架”下寻求债务重组的国家之一。2023年6月，双边债权人与赞比亚达成了债务重组协议，协议主要采取展期和大幅调低利率的措施，最终减免了重组债务现值的近40%（Coulibaly和Abedin，2023）。IMF也对这一“深度债务减免”（Deep Debt Rrelief）表示赞赏。2024年3月25日，赞比亚宣布与其私人债权人达成协议，最终完成了超过35亿美元的债务重组。

五、积极推动主权债务重组改革

2017年5月16日，中国与阿根廷等26国就共同核准《“一带一路”融资指导原则》，呼吁以“平等参与、利益共享、风险共担”为原则，推动建设长期、稳定、可持续、风险可控的融资体系。然而，共建“一带一路”国家债务风险管理长效机制的完善需要建立在全球债务治理体系改革的基础上。对此，作为全球最重要的发展中债权国，中国应积极推动主权债务重组改革。

（一）国际金融架构改革是基础

联合国《债务世界2023》（A World of Debt 2023）报告指出，发展中国家债务危机是“国际金融架构不平等”的产物。因此，改革国际金融架构是根本。而从完善主权债务重组机制角度看，国际金融架构改革的重点是建立透明公正的债务重组框架，完善DSA框架和特别提款权（SDR）分配机制。

1.建立透明公正的债务重组框架

透明公正的债务重组框架有利于增强各国管理债务风险和有效利用资源的能力。债务人和债权人群体日益多样化，以及主权债务脆弱性的上升，更加凸显信息披露及透明度的紧迫性。但由于主权贷款的特殊性，提升其透明度仍面临法律和监管存在限制、地缘政治风险加大背景下政治敏感性上升，以及缺乏统一国际标准等问题。

相关改革可聚焦以下几方面：一是明确债务分类标准，推动国际多边机构制定统一的主权贷款透明度标准，避免出现信息披露决定分歧；二是推动国际金融机构和评级机构建立透明度激励机制，给予透明度更高的国家更优惠的贷款条款或更高的信用评级；三是搭建全球主权贷款信息共享平台，完善国际债务透明度数据库，通过为参与者提供技术、资金或信用等激励措施，鼓励更多国家参与。在此基础上，共建“一带一路”国家主权债务合同的透明度应遵循国际准则，而非基于个体债务国的国内标准。

2.中国和IMF版本的DSA应相互借鉴

IMF版本的DSA虽经过多次修订，仍存在较多弊端：一是指标设计、评估标准大多基于西方发达国家的经济金融状况和价值观，而未充分考虑发展中国家的实际情况；二是过于强调债务可持续，忽略了从发展的角度看待问题；三是不适用于中等收入国家，且债务可持续性的信息共享机制不足。

2019年4月，中国财政部发布《“一带一路”债务可持续性分析框架（低收入国家适用）》。2023年10月，财政部又发布《“一带一路”债务可持续性分析框架（市场融资国家适用）》，与2019年的框架互为补充。该分析框架是在借鉴国际DSA的基础上结合共建“一带一路”实际情况研究制定，使用基于自愿基础。

中国充分借鉴了国际DSA的设计，包括权重机制和阈值设置等方面，但也有所调整优化：一是针对低收入和中等收入国家设计了不同框架。二是对流动性和偿付能力不足的界定标准存在差异。中国2023年版DSA提出，“当一国被评为高风险甚至债务困境时，也并不意味着其债务就一定不可持续”，相对来说，对偿付能力的判定标准更为综合，而IMF“只有在特殊情况下才允许”向债务困境国提供非优惠借款。三是考虑了动态发展因素，因为发展中国家的发展潜力更大，拉长期限看可通过经济增长逐步消化风险。为此，2023年版本将预测周期由20年缩短为10年，这意味着预测将更加细致、审慎、动态。

债务评估的长期视角符合多边开发银行的共同做法。中国和IMF两个版本DSA的不同设计各有优劣。中国的做法有助于为资金短缺的发展中国家拓展融资渠道，更具有发展和动态的眼光，但由于发展本身的不确定性，对评估的细致性和专业性提出了更高要求，而IMF的做法更为谨慎，但受益面也大大缩窄。

中国与IMF版本的DSA框架应相互借鉴。中国可借鉴IMF的审慎性原则，对于向困境国家提供非优惠借款应设定更严谨的标准，例如，“当一个国家可能履行其当前和未来的还款义务时”等表述还较为模糊。IMF的政策条件较为严格，但需要更多考虑发展中国家的国情。此外，应明确可行性评估框架在项目前期审核中的实际约束力。

3.优化SDR分配机制

IMF等多边国际组织在国际金融架构中居于核心地位。SDR用于补充IMF成员国的国际储备。对于陷入主权债务危机的国家，SDR的分配可以为其提供额外的外汇储备。这种流动性支持虽然力度有限，但可以为债务重组谈判争取时间，缓解短期的支付压力。

目前SDR分配机制存在的一大问题是，发达国家总体需求较少，而获得的SDR配额较多，需求较大的国家和低收入国家配额较少。此外，优惠贷款的数量有限，导致低收入国家日益依赖私人和商业融资。更好地利用SDR，包括在危机时期自动分配配额和加强渠道转移，以及加快韧性与可持续性信托（RST）和减贫与增长信托（PRGT）的支付，有助于促进可持续发展目标的实现。比如，IMF可以将贷款规模与现有配额制度脱钩，并降低对中等收入国家征收的惩罚性利率。中国率先提出并将其自身新增100亿元SDR的三分之一以上分配给低收入和脆弱国家，主要通过IMF的PRGT和RST为各国应对结构性挑战提供重要支持（Xuan，2024），这一做法值得更多国家借鉴。

（二）输出减债责任差异性和减债模式多元化的理念

1.承认不同债权国减债责任的差异性

债务减免的经济和政治利益主要流向发达国家。联合国《债务世界2023》报告指出，高收入国家提供债务减免是朝着创造更公正的世界经济迈出的重要一步。减轻中低收入国家的债务负担对于西方发达国家不仅是道德责任，也具有战略意义。

首先，债务困境可能导致大规模移民涌入欧洲和北美，间接损害富裕国家的利益。其次，债务减免减少贫困可使发达国家和中低收入国家互惠互利，中低收入国家的进口需求可能会因此增加，并减少对发达国家援助的需求。最后，债务减免可以为西方国家带来地缘政治红利，增进其与中低收入国家的外交关系。

因此，在债务减免上硬性强调完全的“待遇可比性”，对发展中债权国并不公平。经济发展阶段以及经济和政治利益的差别，决定了不同债权国减免责任的差异性。

2.理解减债模式的多元化

与DSA框架类似，对发展中国家的债务重组也应秉持长期和发展的理念。中国历史上结合自身国情，采用与发达国家不同的方式处置化解“三角债”、企业债、地方债等国内债务风险，事实证明这些方法适合中国国情。可以说，中国对于发展中国家债务风险的理解应该较发达国家更加深刻。虽然有些国家短期内债务率偏高，但经济发展空间更大，这些基本建设有利于其长期发展。缓债相对于减债，体现了对其长期发展潜力的期待，同时可根据经济形势变化，设置一些灵活的还款方式，更好地激励债务国发展经济。因此，中国主要的债务重组方式不是减记，而是展期、新增贷款或调低利率，同时在自愿基础上积极加强经济合作。此外，应避免对债务减免方式的理解过于狭隘。理论上说，展期或调低利率对于债务折现现值同样有降低效应，与减债有着相似的效果。

为此，中国应加强更广泛的国际沟通，输出包容性的减债理念，让国际社会特别是发达国家，理解减债责任的差异性和减债模式多元化的合理性和内在逻辑。

当然，在债务国经济体量较大，债权债务关系相对复杂，或债务负担较重的情况下，需要多管齐下。为此，在给予债务优惠的同时，可参考发达国家债务重组的经验，针对债务国附加一些优化政府支出或结构性改革的条件，促进税收和长期经济增长，以从根本上逐步改善债务国的偿付能力。

（三）践行多边主义，完善常态化多边协调机制和沟通平台

中国坚持以多边主义的理念参与全球主权债务治理。2020年以来，中国积极参与完善国际社会多边债务协调机制，缓解低收入国家债务压力，但共建“一带一路”国家的多边合作机制和多边性的国际认可度仍有待进一步提升。目前，国际主流多边开发银行已与中国政府签署了支持共建“一带一路”的谅解备忘录。然而，多边组织的标准在该谅解备忘录下仅适用于一小部分由多边开发银行本身资助的共建“一带一路”国家项目。未来中国应考虑扩大与这些国际多边组织标准一致性的适用范围。

一是完善常态化协调沟通平台和机制。全球主权债务圆桌会议提供的沟通平台推动了国际债务议程的进展。共建“一带一路”也可建立定期的区域化债务沟通机制，如在重债区域建立常态化的债务对话平台，推动区域债务问题的系统性解决。此外，加入巴黎俱乐部有助于债权人的协调沟通，提高处置效率、降低损失，但也可能影响中国对外政策自主性（周诚君等，2021）。为此，权衡利弊，可基于条件参与原则和分阶段加入，比如，初期可参考《巴黎协定》框架下的“共同但有区别的责任”原则，推动巴黎俱乐部承认发展中国家债权国的特殊地位，允许中国在债务重组中保留部分灵活处置权。二是可以考虑建立国际法律支持机制（Legal Support Facility，LSF）。由于共建“一带一路”国家的国情和金融市场发展程度差别较大，这一机制允许债务国聘请专家律师，就债务谈判向他们提供建议，特别是为重债国提供法律援助，以应对与债权人的诉讼和复杂商业合同谈判的挑战，降低不公平性。

（四）创新主权债务金融工具

未来主权债务金融工具进一步的创新空间主要体现在以下4个方面，这些创新有的具有普适性，有的则需要考虑共建“一带一路”国家中特定国家的适用性。

一是国家或有债务（State-contingent Debts，SCD）。这类工具将偿债与借款人偿付能力挂钩，在发生预先确定的外部冲击时，为债务国提供有时限的偿债减免。比如，巴巴多斯共和国和格林纳达在其债务合同中率先采用了自动救灾条款（Auto-matic Disaster-relief Clauses），如果发生特定自然灾害，可适当延迟支付款项。未来国家或有债务仍有较大创新空间，比如，利率、还款期限、还款时间分布等条款均可根据债务国经济表现或全球市场状况动态调整。

二是发展主权债务衍生工具（Sovereign Debt Derivatives）。比如，主权债务信用违约掉期（Credit Default Swap，CDS）提供了违约保护，但通常成本高且复杂，需要更广泛适用、更透明的违约保护机制。可考虑开发更普遍、标准化的主权违约保险机制，由国际权威多边机构提供担保，降低违约风险。鉴于共建“一带一路”国家中债务国金融市场整体不够发达，此类衍生工具仅适用于小部分国家。

三是可允许多个债务国和债权国之间的复杂交换和互换协议，以实现多方共赢。例如，在共建“一带一路”国家可以探索“债务换数字基础设施”项目，鼓励债务国通过发展数字基础设施来换取债务减免。但对重债穷国应谨慎使用债务换资源（Debt-for-resource Swaps）或债转股（Debt-for-equity Swaps）工具，虽然此类工具有助于减轻短期债务负担，但也可能影响长期可持续发展。

四是创新应对气候变化的主权债务金融工具。最易受到气候危机影响的国家也是主权违约风险和借贷成本较高的国家。UNCTAD指出，目前超过70%的公共气候融资是以债务形式提供的。为此，创新气候变化领域的金融工具，有助于缓解发展中国家主权债务困境对气候治理延宕的加剧。如“债务换自然”（Debt-for-nature Swap）可以作为债务治理的一种补充方式。该工具在美国曾经很受欢迎，不过随着美国有较大环境问题的债务国数量越来越小，对此类互换的需求下降（Hurley等，2019）。相比之下，共建“一带一路”国家可能有更多的债务国适用于此类互换，可用来支持环境领域的公共产品。还有其他一些类似创新工具，如“债务换气候”（Debt-for-climate Swap）、碳信用挂钩债务工具等。

六、结语：加强协商，达成和解

从纵向发展视角和横向全球比较看，共建“一带一路”国家债务偿付风险可控，但仍应特别关注低收入债务国的偿付风险，并亟须改革主权债务重组框架，化解潜在风险。由于共建“一带一路”覆盖面的遍及性和广泛性，作为全球最重要的发展中债权国，中国应积极融入并积极推动全球债务重组改革，联合新兴市场债权人，以开放、透明的态度与西方发达国家共同协商，将中国经验智慧引入全球债务治理架构中，并根据共建“一带一路”国家实际国情，创新性纳入国际框架中的有益成分，建立有差别的、认同度广泛的共建“一带一路”国家债务重组框架。

具体来说，从事前的角度，一是推动国际金融架构改革。共建“一带一路”国家主权债务与全球发展中国家主权债务问题具有高度重叠性，发展中国家债务危机是“国际金融架构不平等”的产物，因此改革国际金融架构是根本。应加强与国际多边机构的合作，明确债务分类标准，统一信息披露标准，改善透明度及其激励机制；将中国和IMF版的DSA结合起来，相互借鉴；完善SDR分配机制，优化SDR在国家间的分配结构，中国率先提出将自身新增100亿元SDR的三分之一以上分配给低收入和脆弱国家的做法值得更多国家借鉴。二是践行多边主义，加强共建“一带一路”适用规则和标准的多边性，提升国际认可度；完善常态化的协调平台和沟通机制，考虑建立国际法律支持机制。三是创新主权债务金融工具，综合考虑气候变化对可持续发展的影响。可考虑在共建“一带一路”国家探索创设国家或有债务工具，探索复杂的多边债务交换和互换机制，以及“债务换自然”等创新工具。

从事后的角度，应加强对外主动输出中国更具包容性的减债理念。从减债责任看，对西方国家来说，相对一味迫使新兴债权国严格遵守巴黎俱乐部的标准，更具建设性的办法是理解不同债权国在债务减免收益上的差异和经济发展阶段的差异，承认有差别的损失分担责任。从减债模式看，理论上展期或调低利率对于债务折现现值同样有降低效应，与减债有着相似的效果。对于发展中债务国资产收益型的债务重组应在考虑静态债务负担的同时，秉持长期和发展的视角，多一点耐心，必要时推动债务国优化支出结构，推进结构性改革。建立更具包容性、可持续的主权债务长效机制最终符合各方长远共同利益。

（责任编辑 张旭华）

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